最高法案例：如何理解“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”？

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裁判要旨

《行政处罚法》规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。”据此，行政处罚的追诉时效从违法行为发生之日开始计算，有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，在2年内未被“发现”的，不再给予行政处罚。这里的“发现”，是指有权处罚机关或行使社会公权力机关通过日常执法检查、相关部门移送、违法单位主动报送、群众举报等各种方式途径发现违法行为。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申9045号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：武剑宇，男，1971年9月8日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

委托诉讼代理人：武学亮（系武剑宇之父），男，1944年8月6日出生，汉族，住山西省古交市。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：中国银保监会山西监管局，住所地山西省太原市迎泽大街135号。

法定代表人：尹江鳌，该局局长。

再审申请人武剑宇因诉中国银保监会山西监管局（以下简称山西银保监局）行政处罚一案，不服山西省高级人民法院（2019）晋行终876号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

武剑宇申请再审称，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第三项、第四项、第五项规定申请再审，请求：依法撤销二审判决，维持一审判决，一、二审诉讼费由山西银保监局承担。事实和理由：（一）山西省高级人民法院2019年12月31日作出的（2019）晋刑终273号刑事裁定中没有关于中国农业银行太原市北城支行为华盛金道公司非法集资提供转账或结算的相关情形认定，该裁定足以推翻晋银保监罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》关于12个支行参与为华盛金道公司非法集资提供转账、结算等金融服务的认定。（二）二审判决违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条关于“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定，属于适用法律错误。（三）二审判决存在证据未经依法质证的情形，构成程序违法。（四）山西银保监局在没有认定金融机构违法的情况下，即于2018年5月3日作出晋银监罚告字〔2018〕8号《行政处罚意见告知书》，不符合《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十八条对相关责任人员进行处罚的前置条件。（五）二审判决违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。法工委复字〔2004〕27号复函是对律师行政违法时效的答复，与本案对象、领域、性质、情形均不同，不能适用于本案。女星佟丽娅

本院经审查认为，《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十八条规定：“银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依照本法第四十四条至第四十七条规定处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施:(一)责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分;(二)银行业金融机构的行为尚不构成犯罪的，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给子警告，处五万元以上五十万元以下罚款;(三)取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。”依照上述法律规定，山西银保监局具有作出相应处罚的行政职权。在拟对涉事17人作出行政处罚前，山西银保监局于2018年5月3日送达了晋银监罚告字〔2018〕8号《行政处罚意见告知书》，该告知书送达后，中国农业银行山西省分行营业部总经理任鹏提出申辩并要求举行听证，山西银保监局依申请举行听证并进行补充调查，山西银保监局行政处罚委员会经集体审议，对省、市、基层三级行的责任重新作出认定，在此基础上拟对武剑宇作出“取消高管任职资格2年”的处罚，该调整决定具有事实依据，不违反法律规定。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”本案中，鉴于责任认定发生变化，山西银保监局于2018年9月10日再次向武剑宇等17名拟被处罚人作出晋银监告字〔2018〕11号《行政处罚意见告知书》，其中告知了武剑宇拟对其作出“取消高管任职资格2年”的处罚。武剑宇提出听证申请，山西银保监局依法组织了听证，听取了武剑宇的陈述申辩，已经充分保护了武剑宇的知情权和申辩权，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第三十二条的规定。山西银保监局在此基础上作出的晋银保监罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》，事实依据充分，符合法定程序。无人机斩首行动

武剑宇在再审申请中提及的山西省高级人民法院（2019）晋刑终273号刑事裁定，系对中国农业银行部分工作人员违反刑事法律、构成非法吸收公众存款罪的认定，不能证明该刑事裁定未涉及的人员和单位，即不存在案涉相关的违反其他法律、行政法规或国家有关银行业监督管理规定的行为。山西银保监局基于相关违法违规行为，在2018年5月30日作出晋银监罚决字〔2018〕5号《行政处罚决定书》，对中国农业银行太原市北城支行作出责令改正、罚款50万元处罚的基础上，于2019年1月25日作出晋银保监罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》，对相关人员予以处罚，与上述刑事裁判并不矛盾，且符合《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十八条的规定。

关于是否超过2年处罚时效的问题。《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号）规定，“《行政处罚法》规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。”据此，行政处罚的追诉时效从违法行为发生之日开始计算，有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，在2年内未被“发现”的，不再给予行政处罚。这里的“发现”，是指有权处罚机关或行使社会公权力机关通过日常执法检查、相关部门移送、违法单位主动报送、群众举报等各种方式途径发现违法行为。本案，武剑宇在中国农业银行股份有限公司太原市北城支行担任行长期间，从2012年年初至2014年8月武剑宇调离该单位期间，辖区内八个网点多名员工参与华盛金道贵金属经营有限公司非法吸收公众存款案。2015年11月13日，山西省委、省政府信访局向中国银保监会山西监管局送达《来访事项转送单》，丁李刚等人反映在农业银行太原各营业网点购买华盛金道理财产品，到期未兑付问题。2015年11月16日，中国农业银行山西省分行营业部向中国银保监会山西监管局报送《关于山西华盛金道贵金属回购兑付问题导致其客户到我行聚众闹访群体性事件的紧急报告》。之后，中国银保监会山西监管局开始着手调查涉案事件。2016年6月23日，中国银保监会山西监管局向原中国银监会报送了《山西银监局关于华盛金道贵金属经营有限公司客户集体上访农业银行山西省分行相关情况的报告》。2016年2月26日，太原市公安局经侦支队对华盛金道贵金属经营有限公司非法吸收公众存款案立案。2016年4月5日，山西省公安厅向中国银保监会山西监管局通报公安机关立案和检察院起诉情况。综合上述证据，涉案违法行为追诉时效的起算时间为2014年8月武剑宇调离原任职银行时，“发现”时间以山西省委、省政府信访局和中国农业银行山西省分行营业部于2015年11月向中国银保监会山西监管局报送案件情况的时间为准，期间并未超过2年处罚时效，并不存在不能给予行政处罚的情形。至于中国银保监会山西监管局于2017年12月13日正式立案，客观上存在“发现”违法行为时间和立案时间间隔太长的问题。本院认为，鉴于涉案违法行为在性质上属于涉众性案件，在公安机关已作为刑事案件立案侦查的前提下，为确定中国农业银行山西省分行辖区内相关基层支行工作人员参与涉案违法行为的人数及金额等基础事实，有必要待刑事案件对关键事实作出认定后，再对涉案基层支行及相关责任人员进行行政处罚立案审查。因此，中国银保监会山西监管局从“发现”违法行为到两年后进入行政处罚立案审查，并不存在明显不合理或违法情形。

综上，武剑宇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

驳回武剑宇的再审申请。

审判长　孙　江

审判员　袁晓磊

审判员　沈　佳

二〇二〇年十一月三十日

书记员　陈小小

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